判决书全文
湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2018)湘03行初34号
原告XXX，男，汉族，X年X月X日出生，湖南省湘潭市人。
委托代理人XXX，男，汉族，X年X月X日出生，湖南省湘潭市人。
委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。
法定代表人XXX，区长。
委托代理人XXX，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。
委托代理人XXX，湖南湘晋律师事务所律师。
被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室，住所地湘潭市雨湖区云塘街道广云路18号综合楼。
法定代表人王志刚，主任。
委托代理人唐溪婕，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室工作人员。
委托代理人田燕军，湖南湘晋律师事务所律师。
原告XXX诉被告湘潭市雨湖区人民政府、第三人湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室确认征收国有土地上房屋行政行为无效一案，本院于2017年2月12日作出（2016）湘03行初76号行政裁定，驳回原告XXX的起诉。原告不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2017年11月7日作出（2017）湘行终350号行政裁定，撤销本院（2016）湘03行初76号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2018年1月23日立案后，依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭进行了审理，在庭审过程中，根据湖南省高级人民法院（2017）湘行终350号行政裁定书的内容，因原告要求“确认征收国有土地上房屋行政行为无效”的诉讼请求不明确，本院要求原告就其诉讼请求作进一步明确，审理过程中，原告明确将征收行为最终指向的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》作为本案的诉讼标的。经法庭释明，原告要求将第三人湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室变更为本案被告，但不撤销对雨湖区人民政府的起诉。本院依法将湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室变更为本案被告，后于2018年7月6日公开开庭审理了本案，原告XXX及其委托代理人XXX、臧云，被告湘潭市雨湖区人民政府的委托代理人XXX、XXX，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室的委托代理人XXX、XXX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告XXX诉称，原告在湘潭市雨湖区万楼街道繁城村民强组有一处国有土地上的房屋，自2015年底，被告委托的房屋征收实施单位湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所先后以三桥东片区棚户区改造和火车站南片区棚户区改造的名义对包括原告房屋在内的繁城村民强组房屋进行征收。房屋征收实施单位最终于2016年3月份对原告的房屋进行了实际征收行为。后经原告调查了解，三桥东片区并未启动征收程序，且原告的房屋也不在火车站南片区棚户区改造范围内。湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》没有合法依据，违反法律强制性规定，存在胁迫、欺骗，并非原告真实意思表示，且原告签字时为空白协议。综上，原告认为，被告客观上实施了“征收”原告房屋的行为，但缺乏涵盖原告房屋的征收决定这一基本的合法依据，应属无效，请求人民法院确认两被告征收原告房屋为最终体现的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议行为无效。
原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
证据1、湘潭市雨湖区人民政府网站上关于“三桥东片区征地拆迁项目”的报道，拟证明湘潭市雨湖区人民政府对三桥东片区开展了“征收”行为。
证据2、三桥东片区项目征地拆迁公告，拟证明湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所对三桥东片区实施了征地拆迁工作。
证据3、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所向原告XXX发放的《温馨提示》，拟证明湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所以三桥东片区项目的名义对原告的房屋开展了征收工作。
证据4、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所先后三次对原告房屋作出的不同的货币补偿方案，拟证明被诉行为是以“征收”名义进行；房屋价格系由补偿价格而非赔偿价格或者购买价格；房屋补偿价格系由湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所单方作出。
证据5、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所出具的《收据》，拟证明原告的房屋于2016年3月26日被湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所以“火车站南片区棚户区改造项目”的名义征收。
证据6、政府信息公开申请答复书，拟证明截止2016年7月12日，三桥东片区片收项目不存在征收决定、征收补偿方案及相应的公告公示。“三桥东片区项目”已开展的征收行为均属违法或者无效。
证据7、《湘潭市火车站南片区棚户区改造征收项目国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见情况结果公示》，拟证明原告的房屋不在火车站南片区棚户区改造征收项目范围内；火车站南片区的征收主体为湘潭市雨湖区人民政府（见末页落款单位），征收部门为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室，征收实施单位为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所。
证据8，照片1张，拟证明原告在签字时协议内容手写部分是空白的，被告提交的协议是单方填写的。
被告湘潭市雨湖区人民政府答辩称，一、根据行政诉讼法适用解释第二十五条的规定，答辩人不是本案适格被告。二、原告诉称的“征收”行为，并不是行政行为，其实质是平等的民事主体之间的收购行为，收购方已按双方约定履行完付款义务，未侵犯原告的合法权益。三、涉案收购协议签订的基础是因公共利益而采取的收购行为，并不是依照征收程序进行的，仅仅参照了征收政策设定的房屋价值的标准及计算方法，该协议是原告自愿签订的，协议约定的总金额对应款项已由原告领取，协议已经履行完毕。请求法院依法公正裁判。
被告湘潭市雨湖区人民政府向本院提交了一份证据：兴业银行汇款回单，拟证明本案原告诉请的行为与本案被告湘潭市雨湖区人民政府并无行政法律关系，是两个平等主体间的收购行为。
被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室答辩称，一、本案诉争的《国有土地上房屋收购补偿协议书》系民事协议，不应由行政诉讼予以审查规制。二、本案并不存在原告所谓“征收”行为，其主张不应得到认可。尽管原告反复强制该案系征收行为，但通过其自身提交的《政府信息公开申请答复书》不难看出，“三桥东片区并未启动征收程序，申请信息不存在”，原告在提交该份证据说明客观事实后，再试图说明“征收”行为无效而非不存在，无疑自相矛盾。实现社会公共利益并非一定要通过征收乃至强制执行程序进行。事实上，通过答辩人的沟通走访，包括原告在内的房屋产权人自愿处置房屋并与答辩人签订了收购协议，且该协议已经履行完毕，完全符合法律规定。综上，原告的起诉缺乏事实及法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室向本院提交了以下证据：证据1、《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》；证据2、兴业银行汇款回单。以上拟证明该房屋收购行为是被告与原告自愿协商一致达成的，是自愿平等的民事行为，并非原告所述的行政行为。
经审理查明，原告XXX的房屋位于湘潭市雨湖区万楼街道（原护潭乡）繁城村民强组130号。湘潭市雨湖区人民政府官方门户网站新闻报道、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所张贴的“三桥东片区项目征地拆迁公告”及“温馨提示”等显示，自2015年起，湘潭市雨湖区相关部门已启动并实施三桥东片区项目征地拆迁工作，三桥东片区项目包括旺城天誉、熙春北路城区段等多个重点项目，涉及万楼街道繁城村民主、民强组等。2016年3月23日，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室（甲方）与原告XXX（乙方）签订了《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，协议载明：原告XXX的房屋建筑面积XXX平方米，其中住宅用房XXX平方米，混合结构，其他房屋XXX平方米，混合结构；国有土地使用证号：潭国用（2007）第XXX号，地类（用途）：住宅；使用权面积XXX平方米；被收购房屋各项补偿总金额为XXX元；本协议自生效之日起10内由甲方提交湘潭市国有土地上房屋征收管理处备案。湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所作为实施单位在该协议上盖章。2016年3月26日，XXX将潭国用（2007）第XXX号国有土地使用权证交付给湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所出具了收据，该收据内容为：“今收到火车站南片区棚户区改造项目房屋征收住户XXX房产证原件一件，国土证原件一本，权证号为XXX”。2016年3月28日，原告的房屋被拆除。2016年3月29日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所通过银行汇款方式向原告支付协议中约定的XXX元，银行汇款回单上显示用途为：“房屋补偿款”。原告的房屋被拆除后，房屋所处地段已建成湘潭三大桥旺城天誉楼盘旁边的一条公路。原告认为，被告客观上实施了“征收”原告房屋的行为，但缺乏涵盖原告房屋的征收决定这一基本的合法依据，应属无效，遂提起行政诉讼，请求人民法院确认两被告征收原告房屋为最终体现的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议行为无效。
另查明，本院于2017年2月12日作出（2016）湘03行初76号行政裁定，以湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》为民事买卖合同，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告XXX的起诉。原告不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，2017年11月7日，湖南省高级人民法院作出（2017）湘行终350号行政裁定，以原审未要求原告进一步明确诉讼请求，且涉案收购协议具有行政权利义务性质，原告请求确认被告雨湖区政府征收其国有土地上房屋行政行为无效的诉讼请求，属于行政诉讼的受案范围为由，裁定撤销本院（2016）湘03行初76号行政裁定，指令本院继续审理本案。
以上事实，有经查证属实的下列证据证明：原告提交的证据1-5、7，两被告均提交的兴业银行汇款回单，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室提交的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，湖南省高级人民法院（2017）湘行终350号行政裁定书，以及双方当事人陈述一致的部分等。
本院认为，本案争议的焦点有：
被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，是对原告的房屋进行“行政征收”还是“民事收购”的定性问题。
行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议纳入行政诉讼的受案范围。本案中，从《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》签订目的来看，湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室在审理中明确承认与原告XXX签订协议是为了实现公共利益；从内容来看，第一条约定，“被收购人选择货币补偿方式”、第三条约定“被收购房屋补偿情况”、第十条约定须“提交湘潭市国有土地上房屋征收处备案”、附件中载明为“补偿费计算表”、“各项奖励补助计算表”等，均表明与XXX签订协议是为履行行政管理目标，该协议具有行政权利义务性质，不同于平等主体之间所签订的民事合同。另外，从湘潭市雨湖区人民政府官方门户网站新闻报道、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所张贴的“三桥东片区项目征地拆迁公告”、“温馨提示”，以及湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所出具的房产证、国土证收据中体现的“房屋征收住户XXX”字样、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所支付给原告XXX元的银行汇款回单上体现的用途为：“房屋补偿款”字样等证据可以看出，原告房屋所在地段处在征拆的大背景下。涉案的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》从格式、条款设置、内容、附件中关于房屋补偿费、房屋装饰装修、附属设施及其他补偿费、各项奖励补助计算情况来看，均是参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定。从以上可知，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，实际上是房屋征收补偿行政行为。
二、湘潭市雨湖区人民政府是否为本案适格的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室系湘潭市雨湖区人民政府下设的具有行政主体资格的事业单位法人，其具体职责为负责组织辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿工作。本案的诉讼标的为湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，无论从征收与补偿职能主体还是从协议签订主体而言，均指向了被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室，故湘潭市雨湖区人民政府不是本案适格的被告，经法庭释明，原告拒绝撤回对湘潭市雨湖区人民政府的起诉，属于错列被告，依法应当予以驳回。
三、被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》是否合法，是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”从上述分析可知，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》实际上为征收原告房屋的行政行为。中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定，对国有土地上房屋进行征收，需要进行作出征收决定并公告、公布征收补偿方案、房屋征收部门对被征收房屋进行调查登记、进行补偿等程序。本案中，从签订涉案协议的主体及内容来看，被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室具有行政主体资格且具有国有土地上房屋征收与补偿职权，协议补偿内容亦是参照有关征收法规政策设定房屋价值的标准及计算方法进行了补偿，且该协议系在与原告自愿协商的基础上签订，协议中约定的补偿款已足额支付给原告，原告的房屋亦已腾空交付并拆除，故被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室与原告XXX签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》的行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，原告主张协议无效本院不予支持。经本院释明，原告同意在人民法院审查行政行为不构成无效的情况下，变更诉讼请求为撤销涉案的房屋收购补偿协议。关于《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》的合法性问题。因被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室没有提供证据证明其与原告签订该协议之前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定履行了国有土地上房屋征收与补偿的法定程序，故该行政协议行为程序违法，对该行政行为本应考虑予以撤销，但鉴于协议内容基本符合有关规定，原告的房屋又已被拆除，且该房屋所处地段已被建成公路，撤销被诉行政行为将对社会公共利益造成重大损害，故依法应确认违法。
综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
确认被告湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公
室与原告XXX签订的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议违法。
驳回原告XXX对被告湘潭市雨湖区人民政府的起诉。
本案案件受理费，本院决定予以免收。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 黄在强
审 判 员 秦泽湘
审 判 员 康 婷
二〇一八年七月十七日
代理书记员 钟 毅
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（三）错列被告且拒绝变更的；
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、
社会公共利益造成重大损害的；
……
